8月，国家旅游局在行业监管上频现大动作，包括对部分5A级景区进行摘牌及严重警告、印发《旅行社老年旅游服务规范》、试点开展导游自由执业改革、规定旅游客车需设置“导游专座”等。从上述政策、措施可以看出，国家旅游局正在加强对旅游全产业链的管理规范整个旅游市场的行为，为游客提供更舒适的旅游环境。上述措施对景区、旅行社、导游、游客分别有什么影响？落地实施过程中会遇到哪些困难？能否“药到病除”？请看人民网舆情监测室的分析解读。

　　8月12日，人民网舆情监测室发布了《8月涉旅舆情生态报告》。报告选取了50个热点舆情作为研究样本，全面展示大数据视野下的涉旅舆情地域分布、时间分布、类型分布等情况。本报告还对人民网旅游投诉平台上8月的游客投诉情况进行了综合分析，总体来看，投诉量较7月大幅增加，处理效率却进一步降低，反映出旅游行业舆情危机意识不足的问题，舆情风险进一步加大。一、8月涉旅舆情生态综述

　　8月，国家旅游局出台了多个重量级政策及管理措施。其一，整治5A、4A景区，对部分5A景区进行摘牌、严重警告；其二，加快推进导游管理体制改革，试点开展导游自由执业改革；其三，针对老年人旅游市场现状和存在的问题，印发《旅行社老年旅游服务规范》。可以看出，从景区到导游，再到游客，国家旅游局正不断加大对旅游全产业链的监管力度，整治旅游过程中的种种乱象，优化旅游市场环境。

　　舆论对上述政策、措施给予肯定的同时，对能否落地实施、新规带来的问题如何解决、震慑作用有多大等普遍表示担忧。这样的担忧并非多余--《旅游法》、《旅行社管理条例》等法律法规均已实行十年以上，但在具体落实中往往会大打折扣，以至于部分地区黑旅行社、黑导游、非法一日游等乱象屡禁不止，游客权益受到侵害。这表明，整治旅游市场乱象缺少的不是法律法规，而是执行力，没有严格执行作为保障，再好的政策、措施也会沦为“没牙的老虎”。

　　本报告继续关注人民网旅游投诉平台的投诉情况。统计发现，随着旅游旺季到来，加之暑假期间学生游井喷，8月的投诉量较7月增加33%，舆情风险进一步加大。观察发现，各涉事主体对游客投诉的处理效率进一步降低，总处理率仅29%；从处理的积极性来看，地方旅游部门远低于OTA。种种情况均反映出旅游行业舆情危机意识不足的问题。二、8月全国涉旅舆情分析

　　(一)全国以黄色预警为主

　　图：8月全国涉旅舆情预警地图

　　(赋值标准：蓝：[0]，黄[1～5]，橙[6～10]，红[11～+∞])

　　人民网舆情监测室通过舆情监测系统和对各大旅游网站信息的广泛搜集，在全国范围内选取了50个热度较高的涉旅舆情事件。具体来看，全国性的涉旅舆情共15起，以景区管理、政策法规等舆情为主，国家旅游局对多个5A景区进行摘牌、警告等事件持续受到关注和讨论；各省、自治区、直辖市中，安徽的涉旅舆情最多，共4起，　“安徽规定国庆春节前一个月内景区门票不得涨价”一事热度最高，受到舆论的好评；其次为山东，共3起，“残疾人旅游团在莱芜景区遭暴力对待”一事影响恶劣，引发如潮批评；北京、河北、宁夏等20个省、自治区、直辖市均在1-2起之间；福建、甘肃等11个地区无热点涉旅舆情，或事件热度较低未能入选；另外，澳门地区热点舆情1起。

　　(二)上中旬平稳下旬波动

　　图：8月热点涉旅舆情时间分布

　　总体来看，8月上旬、中旬涉旅舆情相对平稳，每日舆情事件最多不超过3起。数量虽不多，影响力却不容小觑，“长沙橘子洲、重庆神龙峡两处5A景区被摘牌”、“《旅行社老年旅游服务规范》9月实施”、“8月1日起旅游客车须设'导游专座‘”等景区管理措施和相关政策法规公布引发持续讨论。

　　8月下旬的涉旅舆情则相对集中，25日、31日均有6起涉旅舆情曝光。以各地的政策法规、景区管理措施为主，“海南旅游新规遏制’零负团费‘和不合理低价行为”、“四川复核暗访全省A级景区　问题景区或被'摘牌’”等均获得了舆论好评。

　　(三)景区管理舆情最突出

　　图：8月热点涉旅舆情类型分布

　　8月的涉旅舆情中，景区管理舆情最为突出。国家旅游局层面，对部分5A景区进行复核，撤销湖南省长沙市橘子洲旅游区等2家5A级景区、严重警告安徽省安庆市天柱山风景区等3家5A级景区，给所有旅游景区敲响警钟；地方层面也多出台整治措施，进一步规范旅游市场秩序、提高景区服务水平，如“辽宁东戴河景区取缔摩托艇 曾设宰客圈套敛财”、“成都全面复核全市63家A级旅游景区”等。

　　政策法规方面频现重磅消息，“《旅行社老年旅游服务规范》9月实施”、“20名游客被列入‘旅游黑名单’”、“8月1日起旅游客车须设'导游专座‘”等引发热议，舆论对上述规定均表示肯定，但同时也担忧能否落地实施。

　　行业监管措施集中在地方层面，“迎香山旅游峰会　重庆市将整治违规旅行社”、“云南腾冲整治旅游购物市场”、“安徽旅游信用将建红黑榜”等均引发期待。

　　会议活动、安全事故、突发事件、投资建设、投诉纠纷等类型的舆情的爆发频次均不高，单一事件的热度也相对较低。

　　(四)行政级别进一步上浮

　　图：8月热点涉旅舆情行政级别分布情况

　　除15起全国性舆情外，剩余的35起涉旅舆情行政区域级别分布如上图。可以看出，8月的涉旅舆情在行政级别上明显上浮，省、市两级占全部舆情的83%。虽然数量较多，但以景区管理、政策法规等正面舆情为主，因而舆情压力并不大。

　　相反，村级、乡镇级、区县级虽然数量较少，但均为非正面舆情，如“辽宁东戴河景区取缔摩托艇 曾设宰客圈套敛财”、“湖南一景点更名'铁榔头'称为学习及弘扬女排精神”、“宁陕县蒿沟村突发山洪　70多名游客被困”，因而承受了一定的舆情压力。

　　(五)关涉职能部门更广泛

　　图：8月热点涉旅舆情关涉部门

　　8月涉旅舆情关涉部门更广泛，主要涉及14个部门。除了公安、交通、工商、司法等以往出现频率就比较高的部门外，财政、海事、检察、教育、绿化等部门在涉旅舆情中的参与次数也逐渐增多。反映出旅游产业深度融合、多部门联动的趋势越来越明显，这也与当前的全域旅游发展趋势相符。三、热点舆情解析

　　(一)5A景区摘牌是警示更是鞭策　动态退出倒逼服务提升

　　2015年以来，国家旅游局持续加大对5A级旅游景区的管理力度，建立了动态退出机制。8月3日，国家旅游局宣布撤销湖南省长沙市橘子洲旅游区、重庆市南川区神龙峡景区2家景区的5A级资质；对福建武夷山等3家景区给予严重警告。不止如此，　8月25日，国家旅游局下发通知，决定以5A、4A级景区为重点，对全国旅游景区进行集中整治。对存在问题的景区，将作出严肃处理，包括取消一批问题突出的5A、4A级景区资格。

　　5A景区“金字招牌”成为流动性的，是一个科学的、可喜的机制。这表明，不管是5A景区还是其他荣誉，都不会搞“终身制”，不能成为“免死金牌”。对景区来说，“创牌”不易，“护牌”更难。成为5A后，不能只一心“向钱看”，而应该积极“护牌”、“强牌”，以品质兑现5A级承诺。如果不能解决好管理、服务、设施、环境问题，就得不到游客认可，“金字招牌”自然难以长久。从这个角度来看，5A级景区被摘牌、警告，是一种警示，更是一种激励和鞭策。　

　　(二)“旅游局”到“旅发委” 头衔转变职能更需强化

　　目前，我国大多数地区采取传统的旅游局模式，旅游部门的职能局限于行业管理，旅游资源却归属于多个行业主管部门，部门职能不协调、不衔接、不匹配，在产业深度融合、统筹对接、有效监管等方面存在诸多困难。比如一个旅游项目，从规划、实施建设、营运管理到后期监管等，分别会涉及发改、交通、公安、工商、质监等多个部门。作为旅游主管部门，如果无法高效协同各部门工作，就等同于“小马拉大车”，结果可想而知。

　　在大旅游格局下，迫切需要建立一个综合机构，统一协调相关部门，整合资源，推动旅游业实现跨越式发展。“515战略”实施以来，国家旅游局持续推进旅游综合改革，管理机制和改革布局均有新突破。当前，由“旅游局”向“旅发委”的改革渐成潮流，各地试图通过这种调整，强化旅游部门在产业促进、资源统筹、发展协调、服务监管等方面的职能，实现旅游管理从单一部门推动向部门综合联动的转变。截至8月底，设立旅游发展委员会的省区市达到17个，超过全国一半以上。

　　更名只是一种形式，更关键的是职能的转变和强化。目前，部分地区已经展开了有益探索，在文化、财权、司法等方面赋予“旅发委”更大的能动性。杭州在资源整合方面颇有亮眼，“旅发委”成立后，协调各种资源，统一运作，深度挖掘，整合了城市内100多个艺术馆、文化馆等社会公共资源，向全域旅游迈进了一大步。另一典型地区为云南，在拓展部门层次、增加事权的同时，赋予与旅发委对应的财权，省旅游发展资金从2013年起每年增加1亿元，到2017年达到7亿元。海南专门设置了旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等专门机构，推动建立与各部门职能相互包容衔接的各种旅游发展制度。

　　(三)导游体制改革拉开序幕 自由执业有望打破区域壁垒　

　　8月24日，国家旅游局召开全国导游体制改革试点工作会议，会议印发了《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》(以下简称《意见》)，全国导游公共服务监管平台同时启动。《意见》明确提出，选择区域试点，开展导游自由执业改革，使导游职业渠道由单一旅行社委派转型为旅行社、互联网平台以及其他旅行服务机构等多元选择。在传统导游管理模式中，导游关系挂靠在旅游协会，而实际的用工单位是旅行社，造成导游个人利益不能得到有效保障，也因此滋生了不少纠纷，甚至诉诸法律，这种行政化、非流动、封闭式模式已经不能适应大众旅游时代的发展要求。

　　导游自由执业制度无疑打破了导游从业的区域壁垒。对于导游来说，执业渠道由单一旅行社委派，转变为旅行社、互联网平台以及其他旅行服务机构等多元选择，导游也可凭借优质的服务获取更大的经济收益，实现从“导购”到导游的转变。对于旅行社来说，可以通过平台选择符合自己要求的导游。对于旅客来说，可根据网络评价和个性化需求自主选择导游，并对导游服务进行评价。

　　目前，导游自由执业试点工作还处于探索阶段，如何避免自由执业带来的标准性、专业性、安全性、监管等新问题，理顺导游、游客、平台、监管部门和行业协会之间的责任关系，还需要进一步探索。四、涉旅投诉分析

　　旅游投诉情况是以人民网旅游投诉平台上的投诉情况为基础数据，包括投诉时间、主题、分类、被投诉地区、状态、转交部门等8项。

　　8月是传统的旅游旺季，投诉纠纷也随游客出行频次增长而大幅增加。经统计，8月的有效投诉共204条，较7月增加33%。

　　(一)投诉处理率进一步降低 舆情危机意识不足

　　在204条投诉中，“已反馈”的8条，“已处理/待反馈”的51条，剩余145条均为“处理中”，总处理率仅29%。这反映出旅游行业舆情危机意识不足的问题。

　　表：8月投诉反馈情况

　　游客的正常诉求若得不到及时处理，可能会选择通过媒体、自媒体曝光，导致事件激化，最终演变为舆情危机事件，“青岛天价虾事件”、“黑龙江天价鱼事件”均为如此。被投诉主体需充分重视游客投诉，及时处理并反馈，以便消除舆情风险。

　　(二)投诉量与旅游业发展水平、市场占有率成正相关

　　在204条投诉中，涉及地方旅游部门的共145条，分布在全国22个地区。投诉量排名前三的分别为云南(66起)、北京(18起)、上海(10起)，可以看出，旅游业发展水平与投诉量成正相关。

　　表：全国各地投诉情况

　　涉及OTA的投诉共59起，排名前三的分别为携程旅行网(23起)、去哪儿网(11起)、途牛旅游网(6起)。可以看出，投诉量基本与所占市场份额成正比。

　　表：OTA投诉情况

　　(三)OTA处理反馈积极性远高于地方旅游部门

　　从处理反馈的积极性来看，OTA远高于地方旅游部门。针对地方旅游部门的145条投诉中，有10条为“已处理/待反馈”，处理率为7%；针对OTA的59条投诉中，“已处理”、“已处理/待反馈”的共49条，处理率达83%。

　　表：投诉反馈主体对比